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    多主体视阈下的PPP项目运作逻辑——基于基础设施和公共服务项目的多案例研究

    【摘要】PPP项目作为基础设施和公共服务供给的创新模式得到推广,然而当前研究忽略了PPP项目运作的多主体互动行为。论文基于21个案例和参与式观察资料,归纳提炼出多主体视阈下的PPP项目运作逻辑,包括中央部委竞争发包、地方政府按揭打包和大型企业混合抓包。研究发现:PPP项目运作本应兼顾融资和提高产出效率等目标,然而,中央政府监管冲突和滞后,地方政府重当期融资、轻远期产出,以及大型企业重投资建设、轻资产运营等问题导致PPP项目运作中对融资技术选择性执行,引发了融资异化、债务增量和产出偏差等诸多问题。论文揭示的PPP项目运作逻辑,反映了中国项目化运作中统一监管和技术特性的张力。建议在PPP项目领域加强技术培训,统一标准,提高项目监管的信息化水平,区分不同行业的适用范围及准入条件等。

    一、问题提出

    PPP(Public--Private Partnerships,在中国称作“政府和社会资本合作”)是基础设施和公共服务项目(简称“公共项目”)投融资的创新机制,也是企业及社会力量[1]参与公共项目供给的一种新型模式。自20世纪80年代起,中国PPP项目实践经历了试点探索、稳步发展、停滞反复和2014年后全面发展的四个阶段(杨永恒等,2018)。2014年后,在国家的强势推广下,PPP项目的金额与数量均急剧增长。据国家财政部(简称“财政部”)统计,2014—2021年上半年已签约的PPP项目金额达12.1万亿元,数量为7422个,与世界银行统计的全球1990—2020年PPP项目金额12.9万亿元、数量8316个相比,规模相当。在中国,PPP项目从过去公共项目供给的小众模式,逐渐成为主流模式,也成为国内外学界广泛关注的流行话题(Jones & Bloomfield,2020;Song et al.,2019;Wang et al.,2018)。

    [1]财政部PPP项目库绝大多数项目由企业参与,很少一部分项目由社会组织参与,本文主要关注企业项目。

    中国PPP项目运作具有多主体参与的特征。首先,中央政府建构了“法律规范+政策保障+操作指引”三位一体的PPP项目全生命周期制度体系[1]。这个制度体系是多个部委共同努力和交锋的结果(王盈盈等,2021a)。其中,财政部在这一轮的PPP项目推广中发挥了关键作用,通过密集发布政策建立了财政体系的PPP项目运作规则。同时,国家发改委(简称“发改委”)等其他部委也对PPP项目运作规则做了相应规定。其次,地方政府积极响应了PPP项目制度。然而超乎预期的是,地方政府还产生了大量PPP项目融资异化行为。有学者认为官员晋升激励可能是异化行为产生的重要动机(汪峰等,2020),但没有解释异化行为如何产生。最后,大型企业承接了大量PPP项目。PPP项目资金需求大,因此往往只有资产规模大的企业才能胜任[2]。而且PPP项目不再局限于地方政府与本地企业的绑定合作,还包括大量地方政府与外地企业的合作,导致政企合作关系发生转向(何艳玲、李丹,2020)。此外,国有企业(简称“国企”)在PPP项目中占很大比重,项目数量占54%,项目金额占91%[3]??杉泄鶳PP项目推广调整的不仅是政府和民营企业(简称“民企”)的关系,还有政府和国企的关系。上述多主体参与的特征呈现出中央政府严格监管、地方政府积极响应和大型企业主动承接的状态。那么,为何在中央政府制定了系统全面的PPP项目制度体系后,地方政府仍能产生PPP项目异化行为,而且大型企业仍积极承接PPP项目?有必要予以解释。

    [1]参见政策资料F215《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》(财金函〔2021〕40号)。

    [2]根据财政部PPP项目库数据计算出PPP项目的项均资本金为4890万元,企业自有资金不能低于这一金额。

    [3]PPP项目的所有制与中标联合体的最大股东或相对控股方的所有制一致,统计数据详见本文第四部分。

    中国PPP项目运作超出了单个项目的事本主义特征。有别于其他国家,2014年后,中国PPP项目不再由地方政府和企业自发运作,而是在中央政府的高位推动下运作。这对地方政府和大型企业的项目合作行为产生重要影响,展现出制度设计方、项目执行方和市场承接方等多主体行为互动的特征。然而,已有研究更多关注PPP项目运作的单个主体行为,缺少对多主体行为互动的考察。为此,本文试图聚焦多主体视阈下的PPP项目运作逻辑,所要回答的问题是:PPP项目运作中的中央、地方和企业分别有着怎样的行为特征、动因及影响?涉及哪些项目技术的应用?反映了怎样的PPP项目运作逻辑?这样的PPP项目运作逻辑能否为中国公共项目供给提供持续动力,抑或存在怎样的风险隐患?本文试图对这些问题展开探索性研究。

    二、文献述评

    近年来,PPP项目作为企业参与基础设施和公共服务供给的创新模式受到学界广泛关注。对PPP的研究兴趣体现为快速增长的文献数量和日益多样化的研究方法、研究主题及学科领域等(Cui et al.,2018)。许多中国学者对PPP文献做了计量分析,统计了高频关键词及其相互间的联系等(Shi et al.,2020;Song et al.,2019;Wang et al.,2018)。结果表明,PPP项目运作成效及其影响因素仍是最受关注的研究话题。总体而言,学界主要围绕以下几个主题展开。

    首先,宏观项目制度对PPP项目运作成效的影响。在2014年以前,中国PPP项目由地方政府和企业自发实施,呈现城市间相互竞争、模仿等扩散性特征(Zhang,2015)。自1980年起,中国PPP项目相关的政策实践长期处于吸取教训和自我摸索状态,没有经过系统学习和升级,因此2014年后国家全面推广PPP项目过程中出现了政策变动不居、制度冲突矛盾等问题(陈琤、李丹,2017)。虽然自2014年以来的PPP项目落地规模很大,但是总体仍未摆脱过强的短期融资属性,阻碍了契约精神、互惠合作等目标的实现(徐玉德、李化龙,2020)。学者们认为,导致这一PPP项目运作问题的原因是政策目标执行偏离,对PPP专业化的认识和把握不够,PPP相关的法律制度不健全,以及基于多元主体协同共治的管理体制尚未形成等(崔运武,2019;王盈盈等,2021a)。也有学者通过系统梳理国外PPP项目的制度经验,包括美国(王天义等,2016)、英国(黄景驰、弗莱德·米尔,2016)和日本(徐成彬,2020)等,从而为中国PPP项目的制度完善提供借鉴。但是这些研究主要关注宏观项目制度及其影响,没有关注制度作用的过程,特别是缺少对这一过程中制度设计方和执行方之间的行为互动关系的探究。

    其次,微观项目技术对PPP项目运作成效的影响。PPP项目失败的技术因素主要有不恰当的风险转移、复杂的谈判、不公平的利益分配、过长的耗时和高成本的投标等(Shi et al.,2020)。因此,风险分配、合同设计、实物期权、政府担保和控制权配置等项目技术的合理运用,成为PPP项目运作成功的关键(王守清等,2019;Song et al.,2019)。这些研究建立在双方对立交易的基础上。与此同时,双方也因拥有共同的价值和目标,在合作中呈现出长期互动、决策协商和风险共担等战略合作特征(Forrer et al.,2010)。相比正式合同,关系协调成为PPP项目成功的必要条件(Caldwell et al.,2017;Warsen et al.,2019)。但是这些研究更多关注PPP项目的管理技术,较少关注项目投融资与财务测算技术(简称“融资技术”)的作用,特别是缺少对中国PPP项目强融资特征背后的主体行为逻辑的解释。这构成本文进一步研究的空间。

    最后,政府行为逻辑对PPP项目运作成效的影响。政府在PPP项目中的作用历来受到高度关注,政府的能力、信用和机构设置等被证明是PPP项目运作成功的关键(Yang et al.,2013)。中国PPP项目中的地方政府行为逻辑也正逐步被学者们揭示。学者们认为,地方政府的PPP项目采纳动机仍以化解高企债务和减轻财政负担为主(Tan & Zhao,2019)。而PPP项目落地的快慢,除了与地方政府能力有关外,还与官员晋升激励有关(谈婕等,2019)。地方政府为了提高项目吸引力,通常在签约前给予社会资本优厚条款,却在签约后施加公共品负担,这使得社会资本的利益受损,严重削弱了民企的参与热情(龚强等,2019)。学者们认为,政治机会主义倾向驱使地方政府运作了大量非特许经营性质的PPP项目,然而这可能导致公共项目的产出效率无法真正提高,意味着新公共管理运动在中国的“失败”(Xiong et al.,2021)。甚至有部分PPP项目在实践中异化成了新的地方政府融资平台,与制度预期“背道而驰”(汪峰等,2020;于海纯、安然,2020)。这些研究虽然深化了对中国PPP项目中地方政府行为的认知,但是普遍忽略了中央政府和大型企业的行为,更是缺乏对三者行为互动关系的关注。为此,本文试图对PPP项目运作的多主体行为互动逻辑进行解释。

    对PPP项目运作的多主体行为互动研究,还要借助项目制运作的相关理论。项目制是财政资金“项目化”运作现象的统称,起到了突破层级束缚、资金直达基层的作用,但也导致了一些意外的、引发深思的结果(渠敬东,2012)。虽然PPP项目与项目制中经典的财政转移支付项目有区别,表现为资金以地方自筹和企业投资为主,但由于两者同属于自上而下推动的相同情境和资金均用于地方公共事务的相同对象,因此两者的主体行为逻辑具有内在一致性,相关分析框架可相互借鉴。折晓叶和陈婴婴(2011)基于“项目进村”研究提出多主体分级运作的分析框架,对于后续学者研究政府主导的项目运作有很大参考意义。该文揭示了中央政府发包、地方政府打包和基层政府抓包的行为互动特征,展现了基层村庄项目的多主体行为互动逻辑。其中,发包是指上级部委以竞争方式发布项目,将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府;打包是指政府按照某种发展规划和意图,把各种项目融合或捆绑成一种综合工程;抓包是指承接方竞争获得各类融合或捆绑的项目,得到多条线的支持和关注。本文参照这一框架,考察PPP项目运作的多主体行为互动特征,旨在揭示多主体视阈下的PPP项目运作逻辑。下文将概述本文的分析框架、研究方法、资料收集和分析工具等研究设计内容。

    三、研究设计

    (一)分析框架与研究方法

    尽管PPP项目运作的研究成果丰富,但中观视角的PPP项目运作仍缺乏系统性研究。当前PPP项目运作中的主体行为互动关系仍不清晰,有必要建构新的分析框架。折晓叶和纪婴婴(2011)的“发包、打包和抓包”行为分析框架,展现了中国政府项目化运作的内在行为逻辑。由于2014年后PPP项目同样由中央政府自上而下地高位推动运作,且在运作过程中地方政府与大型企业之间形成了项目移交和承接的行为关系,因此PPP项目运作也具有中央发包、地方打包和企业抓包的行为特征。不同的是,由于PPP项目资金不直接由中央政府下拨,而是以地方自筹和企业投资为主,因此中央政府的发包体现为对项目运作的规则制定和审批等。相应地,地方政府打包表现为捆绑项目并寻找合适的承接企业,大型企业抓包表现为在全国范围内竞争获取项目合作机会。主体行为逻辑体现在主体行为的目标、动机、行为表现及其影响等范畴中,三个主体行为逻辑及其互动关系形塑了项目的运作逻辑,因此研究PPP项目运作逻辑需要分析以上范畴。本文将以“中央发包、地方打包和企业抓包”为分析框架,考察PPP项目从产生、论证、采购到签约落地的运作过程,来研究多主体视阈下的PPP项目运作逻辑。

    本文采取多案例研究方法。以归纳为目标的多案例研究,通过重复性检验、反复比对的方式,构建新理论,回答“是什么”及“为什么”的问题(Eisenhardt,1989)。笔者团队曾参与PPP项目运作,具有丰富的经验。其中,第一作者具有PPP项目运作实践的工作经历,于2010—2016年在北京市一家市属国企工作,协助市发改委、交通委和财政局等运作轨道交通PPP项目,又于2015—2021年以咨询专家身份,协助多个其他地方政府运作PPP项目,同时第二作者和第三作者也长期研究PPP理论与实践问题。因此,笔者团队对PPP项目运作过程非常熟悉,通过对各方行为的长期参与式观察,形成了稳定的看法。由于PPP项目运作遵循的制度体系由中央政府统一制定,省级政府主要负责政策的传达和指导,因此本文省略了对省级政府行为的讨论。而且,财政部PPP项目库中98%的PPP项目运作层级为县市级政府,因此本文的地方政府主要指县市级政府。综上,本文通过多案例的综合比较分析,归纳PPP项目运作中的多主体行为互动共性特征,揭示多主体视阈下的PPP项目运作逻辑。

    (二)案例选择

    自2014年以来,PPP项目在全国大规模运作落地,涌现出大量可观察和追溯的项目案例。我们基于典型性、多样性和可获得性等原则,选择了21个PPP项目案例,其中15个案例已被纳入财政部PPP项目库,另外6个案例因进展受阻尚未被纳入,两种案例进展形成相互参照。其中,参与式观察获得的案例为10个轨道交通项目、2个高速公路项目、2个污水处理项目、2个供水项目和2个综合管廊项目,参与长期调研获得的案例为1个轨道交通项目、1个污水处理项目和1个文化场馆项目。

    本文选择的案例具有以下特征:(1)项目典型。尽量选取关注度高、较为成熟的行业领域,并且根据财政部PPP项目库统计的市政设施(占51%)、交通运输(占33%)、公共服务(占6%)和其他(占10%)四个行业类型,尽量覆盖所有行业类型。(2)项目多样。尽量涵盖全国不同地区且项目边界条件尽量多样。(3)项目可获得。所有项目资料均具备可获得的条件和渠道。21个PPP项目案例的相关信息如表1所示。

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    (三)资料收集

    自2016年起,我们基于所选的PPP项目案例,联系曾直接参与项目案例的地方官员、企业、银行和专家咨询团队等,对他们进行半结构化访谈。除案例15是通过咨询机构获得资料之外,其他案例资料均通过实地参与以及联系项目所在地政府或承接的企业直接获得。同时,我们在每年一届的“中国PPP论坛”会议期间,和部分与会嘉宾进行了深度交流,请他们就本文所选择的项目案例发表看法,交流的对象主要来自财政部和发改委PPP专家库的专家,包括专家学者、国家官员和咨询机构等,其观点具有一定的专业性和权威性。同时,我们依托互联网检索查阅了其他相关信息,包括官方报告、专家观点和政策文件等。综上,我们获得了多案例研究所需的一手和二手资料(见表2)。

    (四)资料分析

    我们采用多主体行为互动的分析框架,首先将PPP项目案例资料进行分类,分为中央政府、地方政府和大型企业三类,然后对案例资料进行编码分析,着重关注三个主体的行为互动关系,归纳提炼出三个主体行动的特征、原因及其结果。通过多案例和参与式观察资料可知,中央政府制定了系统全面的PPP项目运作规则:(1)采用PPP项目库动态管理的方式,让符合条件的PPP项目入库,定期清退不再符合条件的PPP项目,监管地方PPP项目运作[1];(2)明确PPP项目入库的4个条件,即合作内容至少包含投资、建设和运营,合作周期至少10年,项目具有合理利润,以及政府未提供风险兜底承诺等;(3)明确PPP项目的适用范围为投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目;(4)规定PPP项目运作的机构设置,要求每个项目通过指定一家实施机构来负责项目准备、采购、监管和移交等工作;(5)规定PPP项目运作流程,要求包含识别、准备、采购、执行和移交五个环节,而且每个环节的目标、任务和成果形式不同(见表3)[2]。

    [1]中国是目前唯一采用PPP项目库动态管理监管方式的国家,通过统一标准来规范PPP项目运作行为,项目既有入库也有退库。而且发改委也设立了PPP项目库,有类似功能。本文主要关注财政部PPP项目库。

    [2]参见政策资料F3《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)。

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    由表3可知,PPP项目运作过程形成了以实施机构为中心的多主体行为互动关系。PPP项目运作引发了一系列制度更迭,包括项目立项审批制度、财政预算管理制度、企业投资经营制度以及银行的固定资产信贷审批制度等,因此引起多个中央部委的高度关注,导致它们在项目运作规则制定上产生竞争冲突。同时,PPP项目运作推动地方政府基础设施投融资模式的改革,但是地方政府从最初被迫采纳PPP项目,转向主动积极运作PPP项目,继而引发融资异化行为,这反映出PPP项目运作的张力。而且,大型企业为了继续获得施工任务,转向投资主导的企业经营模式,通过多种方式积极承接PPP项目。每个主体围绕PPP项目运作形成有规律的行为互动。为此,下文将分别阐释PPP项目运作中的各方行为互动逻辑。

    四、PPP项目运作逻辑的阐释

    PPP项目运作中的多主体行为互动围绕PPP项目功能展开。PPP项目的功能主要有融资和提高产出效率两个方面(Boyer et al.,2016;Savas,2000)。针对这两方面功能,PPP项目运作中嵌入了企业投资和管理技术。然而,企业投资和管理技术的嵌入,使得每个PPP项目的技术应用更加灵活多变,导致中央部委监管难度增加。同时,这一技术的嵌入扩大了项目执行层面的自主空间。地方政府通过质押运营期现金流获得当期融资,大型企业通过PPP项目合同获得银行贷款,双方均侧重于PPP项目的融资功能,旨在扩大公共资产投资规模,但也引发了PPP项目融资异化等问题。因此,PPP项目运作中对融资技术选择性执行,形塑了当前中国独特的PPP项目运作逻辑。下文将分别阐释每个主体的行为互动逻辑。

    (一)中央部委的竞争发包逻辑

    竞争发包[1]是指中央部委竞相发布政策调整规则,从而掌握项目预算分配决策权的行为。笔者调研发现,在PPP项目运作中,中央政府不仅调动地方政府积极竞争项目,而且其部委之间也相互竞争项目决策权。当前“三位一体”的PPP项目制度体系由国务院、发改委、财政部、国资委、司法部和相关行业部门等共同建构形成,比如“政府投资条例”等项目投融资审批制度由发改委负责。这表明,2014年后中国PPP项目是中央政府自上而下高位推动的产物,使得PPP项目的顶层决策权限发生了变化。财政部是预算一次分配部门,发改委等部门具有预算二次分配权,以往一次分配阶段主要关注国家资金总盘的划分,二次分配阶段完成项目层面的决策编排工作。但是2014年财政部主导PPP项目推广后,这一资金分配格局发生了变化,冲击了既有的公共项目资金分配工作。不仅如此,中央政府前所未有地开通了15个行业领域来推广PPP项目,包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境?;?、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等[2]。这进一步扩大了部委间项目决策权的竞争范围。然而,PPP项目因涉及面广,导致其运作过程暴露出许多现有法律和政策无法解决的问题,产生了相关制度更新的需求。但是当前PPP项目运作的制度体系仍以部门政策为主,尚未形成统一的上位法,导致法律效力较低[3],从而加剧了部委间的监管冲突。上述情况构成多个中央部委在PPP项目运作中竞争发包权限的现实基础。

    [1]“竞争发包”指中央部委之间竞争PPP项目的决策审批权。已有文献的“竞争性发包”指上级政府通过下级竞争的方式筛选发包对象。按照折晓叶和纪婴婴(2011)的理解,发包本身就有下级竞争的含义。

    [2]参见政策资料F41《公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作》(财金〔2016〕90号)。

    [3]参见政策资料F215《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》(财金函〔2021〕40号)。

    第一,竞争发包的行为特征是多个部委增设PPP项目运作审批环节。最为典型的是财政部的PPP项目发包决策抓手。2015年,财政部出台“物有所值评价”和“财政承受能力论证”操作指引(简称“两个论证”)[1],作为PPP项目的入库条件。这导致项目入库前增加了与地方财政部门沟通的环节。比如,湖北X市的污水处理项目因当地财政局不同意水务局计算的财政支出数目,导致入库耗时数月(案例资料G16: 2017)。而北京新机场线项目(案例资料G4: 2014)和吉林综合管廊项目(案例资料G21: 2015)因部门意见不统一,导致运作周期均增加了数年。相比之下,山西C市污水处理项目运作过程更顺利,因为当地财政局与水务局的意见较为统一(案例资料G14: 2016)。财政部的PPP项目发包抓手,使得各部门除了在发改委的项目投资计划编排阶段竞争名额,还要在PPP项目预算安排环节竞争额度。这导致财政部、发改委和其他行业部委在PPP项目审批环节产生冲突,引发管理职责不清、程序衔接不畅等问题。其他部委也有类似现象。中央部委基于各自职责产生PPP项目竞争发包行为。

    [1]参见政策资料F29《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)和F9《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)。

    第二,竞争发包的行为动因是PPP项目涉及多个部委(条线)职责。2014年PPP项目推广的初衷是应对复杂严峻的宏观形势。早在2012年,中央政府发文明令禁止了回购(Build-Transfer,BT)等方式,紧接着2013年原银监会(现银保监会)发文加强了融资平台风险管控。总体上,国家面临着地方隐性债务高、固定资产投资增速下滑,以及基础设施存在短板等多重严峻的形势。这些成为2014年PPP项目推广的背景。因此PPP项目推广被赋予了多重任务,受到国务院及其多个部委的共同关注。笔者经过访谈和调研发现,中央政府选择推广PPP项目的原因,是它具有融资和提高产出效率两方面功能,而且作为舶来品能提高吸引力。但是,由于PPP项目运作嵌入了企业投资和管理技术,增加了技术壁垒,导致中央政府难以监管。中央政府即便出台严厉政策,比如发改委曾开展全国项目风险排查,财政部发文清退违规项目,国资委发文限制中央企业(简称“央企”)投资力度及央行加大项目资本金管理力度等,仍难以约束PPP项目运作中的自主行为(访谈资料C1: 20160701、C2: 20191210)。这使得中央政府只能在两头加大监管力度,从而加剧了部委间的管理冲突。而且PPP项目运作过程具有发散性,会与许多部委产生联系。比如,近年PPP项目运作对审计工作提出了新的要求(刘骅等,2018),然而审计部门与财政部门的PPP项目认知存在冲突,引发了财政支出责任是否构成政府债务等争议,表明中央部委间的竞争冲突将持续。

    第三,竞争发包的行为影响是促进制度完善,但也导致运作张力。PPP项目运作虽然与既有制度和实践习惯产生了摩擦,但也推动了中国公共项目制度体系的转型升级。而且,中央部委间的竞争发包意识,增强了相互监督的力度,有助于及时纠正PPP项目运作问题,比如多家部委及时发现PPP项目运作会增加政府债务的风险,一致发文遏制,要求地方政府严禁作出固定回报、财政兜底或融资担保等承诺。但是,竞争发包也导致PPP项目相关的制度体系变动不居,出现运动式治理和持续性调适相交替等问题[1]。这样的制度特征虽然有助于产生行为的边际激励,但无法形成稳定的制度预期,有可能引发PPP项目运作中的极端行为。此外,PPP项目运作通常处于“一边强势部门极力推广,极大调动积极性,而另一边有不同意见的部门极力反对,还增加阻力”(访谈资料B10-20201220)的状态,加剧了项目运作张力。

    [1]2014至2015年的政策以原则和框架为主,引起各地积极关注;2016至2017年上半年的政策以操作和补漏为主,各部委相继出台相关细则,推动PPP火爆,同时不合规行为增加;2017下半年至2019年初的政策以惩戒和纠偏为主,迫使PPP降温;2019年后的政策以有序和规范为主,建立绩效考核机制,使PPP回归常态。

    (二)地方政府的按揭打包逻辑

    按揭打包是指地方政府捆绑不同项目,并将其经营权质押给企业,从而获得当期融资的行为。由于PPP项目周期长,财务动态测算成为PPP项目资金管理的主要技术工具,相应的融资技术受到地方政府的高度关注。按照项目资本金管理制度,PPP项目资金由资本金和债务资金组成,其中资本金由政府财政资金和企业自有资金按约定的股东比例注资形成(政府出资比例也可以为0),债务资金则主要来自银行贷款。由于PPP项目合同通常要求10年以上且必须包含运营,因此地方政府授予企业长期经营权,相当于质押运营期现金流,从而获得企业对项目资金的当期投入,产生项目融资效果。相比过去只包含建设的项目模式,PPP项目因包含运营期的政企合作,有助于地方政府在项目初期融得更多资金,减轻当期出资压力。而且PPP项目还有助于拉长政府付费周期,降低每期支付金额(财务上称作现金流稀释)。比如,施工承包项目要在建设期内(如2-3年)付清,BT项目则通常要在运营初期(如3-5年)付清,而PPP项目的政府付费周期被拉长到了整个运营期(如10-30年)。因此同样的公共项目,如果采用PPP模式,那么地方政府每年的财政支出压力最小。从融资技术角度理解,PPP项目相当于建构了地方政府的公共项目按揭购买模式。地方政府只需在项目初期支付小比例的“首付”(有时甚至可以0“首付”)和之后定期的“等额”支付(视项目经营状况确定现金流支出形态),便能长期获得企业的公共项目建设和运营产出。因此同样的地方财政规模,如果所有公共设施和服务都采用PPP模式,那么地方政府为辖区百姓提供的公共项目最多。这构成地方政府在PPP项目运作中按揭打包的技术基础。

    第一,按揭打包的行为特征是地方政府充分使用PPP项目的按揭融资额度。地方政府一旦掌握了PPP项目的融资技术原理,就会普遍产生超前投资冲动,具有脱离地方发展规划的风险。他们通过各种名目的“首付”,对本地公共项目的投入来实现市场资源最大化。一种常见方式是打包关联项目。比如,河北Z市综合管廊项目位于新城区,其项目打包了地上市政道路的建设和经营投入(案例资料G20: 2015),而吉林B市综合管廊项目位于老城区,地方政府意在通过该地下管廊开发,一并更新地上的市政道路,因此项目打包了道路破除、修复及运维投入(案例资料G21: 2015)。另一种常见方式是打包多个小项目。比如,湖北X市污水处理项目由市政府牵头,将市级1座和下辖县级市的9座污水厂一并打包实施,组团使得项目具备了申请国开行贷款的条件,实现了为每座污水厂融资的目标(案例资料G16: 2017)。

    第二,按揭打包的行为动因主要是官员晋升激励和地方发展利益。能够顺利运作PPP项目的官员,被认为具有技术水平和管理能力,能获得更多晋升机会。比如,2000—2006年负责北京地铁4号线PPP项目的团队成员,如今已相继升任北京市党政要职(案例资料G1: 2000)??杉鸓PP项目运作成为筛选能人的重要机制,因此有能力的官员更具PPP项目运作动力。同时,PPP项目运作还能为地方发展带来利益,包括专项财政支持、人事编制和国有资本经营权限等,从而提升部门地位、扩展官员自身权力。比如参与案例14的山西省C市水务处处长谈道:

    PPP这几年的发展对山西的经济转型起到了很大的作用。我干了一辈子污水处理,没想到当时因为推这个项目,跟那么多的上市公司、银行打交道,谈投资、谈合作,做完项目后我也知道怎么做投资了。(访谈资料B10: 20201220)

    还比如参与案例16的湖北省X市某国企董事长谈道:

    如果X市不通过PPP项目申请银行贷款,那相当于我们市存在银行的钱被其他城市借出去发展了。所以一定要用足城市的信用额度,无论什么方式,只有加大财政杠杆才能加快地方发展。(访谈资料B11: 20180811)

    地方政府通过PPP项目建立与大型企业共建共营的公共资产平台,有助于捆绑企业利益,促使它们有动力为当地源源不断地输入产业、金融等资源,助力地方发展。相比本地政企合作,这种合作方式有助于地方获得更多外源性输入,具有更大的发展可能性。究其根本,地方政府按揭打包的动力是获取PPP项目运作的剩余收益,进而转化为官员晋升或地方发展等利益。

    第三,按揭打包的行为影响是PPP项目存在目标替代和产出偏差等风险。PPP项目的终极功能是建构公共项目供给的长效机制,最终实现公共服务的有效供给。然而,地方政府的按揭打包行为导致地方有限的财政资源被过多分配到设施建设上,却没有足额用于民生工程,扭曲了PPP项目筛选机制。大部分地方政府倾向于选择那些资金量大、投资效益显著、紧跟政策热点的“高端”项目,而舍弃那些资金量小、运作过程琐碎,但恰恰是公众真正需要的“常规”项目。比如,新疆W市轨道交通项目属于“高端”项目,建成后并没有足够的乘客需求量来支撑项目成本和资本回报等(案例资料G9: 2016)。这在全国具有普遍性。比如2017年底,国家叫停了包头地铁PPP项目。2018年,国家发文提高了城市地铁的建设门槛,以遏制各地盲目上马地铁项目的行为[1]。与此同时,地方政府按揭打包行为导致大量非特许经营性质的PPP项目落地。这类项目主要依靠政府付费或补贴,无法像特许经营性质的PPP项目那样还可以依靠使用者付费。这类项目与英国已禁止的私人融资倡议(Private Finance Initiative,PFI)相似,政府虽然在项目初期降低了出资压力,但仍面临远期持续输入的压力(Xiong et al.,2021)。与此同时,地方政府却象征性地执行绩效管理任务,比如通过设计没有实质约束力的绩效指标体系,来满足PPP项目入库等要求。这表明PPP项目运作出现了目标替代问题,消解了PPP项目推广的制度预期,存在产出偏差、效率未提高等风险。总之,地方政府按揭打包行为反映出PPP项目运作中对融资技术选择性执行,从而引发PPP项目运作的诸多问题。当然,按揭打包行为也有其积极意义,它有助于地方政府提高投资竞争意识,破除与本地企业的捆绑关系,从而在更大市场范围内选择适合的企业,为地方发展谋取更多可能性。

    [1]参见《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)。

    (三)大型企业的混合抓包逻辑

    混合抓包是指大型企业通过各种方式在全国范围内竞争项目,从而维持企业产值的行为。由于PPP项目通常带有施工任务,因此招标条件往往要求投标人具有相应的施工资质和业绩,这导致合格的PPP项目投标人往往是施工企业及其联合体。然而,随着中国基础设施告别大兴土木的时代,建设施工任务量大大萎缩,建筑市场竞争加剧。这使得施工企业为了维持生存被迫转型投资,主要通过投资方式提高其竞争力,从而继续获得施工任务。笔者在多个访谈中均验证了这一观点,他们把这种企业经营模式称作“投资带动主业”。这类企业的混合抓包表现为上下级企业联合,国企和民企联合,地方融资平台(“脱钩”后)和外地企业联合,甚至个体户(通过私募基金)和大型企业组成联合体等多种组合形式[1]。需要指出的是,中国大型施工企业以国企特别是央企为主,因此这类企业成为PPP项目抓包的主力。相比之下,民企因利润硬约束,认为PPP项目回报周期过长,反而热情不高,参与的PPP项目单项金额也相对更小。虽然也有个别民企像国企那样抓包了大量PPP项目,但目前运转并不乐观。比如东方园林因在PPP项目中投入过多资金,导致其在2019年资金链断裂并被国企收购[2]。上述情况构成大型企业在PPP项目运作中混合抓包的现实基础。

    [1]银行之间也呈现相似的混合抓包行为特征,比如北京分行可以获得新疆PPP项目的业务提成,大银行可以通过协助小银行获得业务提成等。本文主要讨论非银行类企业的行为。

    [2]参见《上半年预亏6亿净利润连降!东方园林PPP之痛尚需缓缓?》[2021-07-26]《投资时报》。

    第一,混合抓包的行为特征是企业之间打破既有的捆绑合作关系,建立新的合作联系。最常见的混合方式有两类。一类联合体由一家央企的不同子公司组成。比如2020年的一个北京高速公路PPP项目由一家央企联合体中标,其中,投资公司为大股东,多家工程公司(称作“兄弟单位”)为小股东,新设立的财务公司也为小股东(主要用于降低资产负债率和财务管理)(案例资料G12: 2020)。另一类联合体由多家不同类型的企业组成,以施工企业和运营企业的组合最常见(称作“拉郎配”),比如北京4条地铁PPP项目中标方均为这种方式(案例资料G1-G4: 2000、2014)?;旌献グ形瞧笠当盘岣咦酆夏芰途赫Φ谋硐?,能提高成功抓包概率?;旌献グ脖硐治钅康募ち揖赫?,比如2015年的一个北京高速公路PPP项目成为竞争的经典案例,最终某家央企以很低的价格中标(案例G11: 2015)。此外,混合抓包还表现为全国范围的竞争市场形成。比如一线城市国企为了维持其产值,到其他城市拿项目(称作“走出去”),新疆W市地铁PPP项目就是由北京国企投资的(案例资料G9: 2015)。这样的混合方式有助于破除地方?;ぶ饕?,打破地方政府与本地企业的捆绑关系,从而促进公共项目领域的竞争。但是,以国企为主的混合抓包使得国企更有竞争力,表现为对民企的“挤出”效应。

    第二,混合抓包的行为动因主要是企业生存压力和投资路径依赖。多数国企即便资产负债率和财务状况不乐观,但为了企业生存仍积极抓包PPP项目,自愿被PPP项目“套牢”。近年国企激烈角逐PPP项目的事件经常见诸报端。然而,由于PPP项目回报周期很长,大部分企业虽然转型PPP项目投资,目的仍是获取施工任务,赚取短期的施工利润。多数施工企业无意于资产运营,其资金周转速度也无法承受过长的回报周期。这导致多数企业具有施工结束后退出PPP项目的强烈意愿,无法形成公共服务供给的长效机制。实际上,企业投资路径依赖的根本原因仍是公共资产权属不清晰,使得企业即便获得了资产经营权,也面临随时被征用或收回的风险。资产权属不完整还导致资产经营无法升级为资本运作,因此企业无意经营资产,普遍更关注短期施工利润。这对民企意愿的影响更强,导致市场机制扭曲,也进一步表明国企积极抓包PPP项目的动机不完全是盈利,而是维持企业产值。

    第三,混合抓包的行为影响是企业两极分化和改革积重难返。由于PPP项目融资是地方政府的关注焦点,因此PPP项目竞争转变为资本竞争(业界称作“资本为王”)。这进一步导致民企拿不到项目而国企却抓包了大量项目,使得两类企业在PPP项目市场出现分层。根据财政部PPP项目库统计,我们发现:(1)国企中标的PPP项目数量占54%、金额占91%,民企中标的PPP项目数量占46%、金额占9%。这表明国企参与的PPP项目金额更大,比如轨道交通项目多由国企中标。(2)国企参与PPP项目的身份以建筑商(即施工方)和投资商(即资金方)为主,民企则以建筑商、投资商和运营商为主,这表明民企仅在运营服务上具有比较优势。(3)国企签订的PPP项目合同周期以15年为主,民企以10年或30年为主。(4)国企主要中标的PPP项目以市政工程和交通运输等行业为主,民企则相对以市政工程、生态环保和养老等行业为主。然而,如果国企过多进入PPP项目,则很难真正提升公共项目供给的质量、效率和水平。而低效的PPP项目又使得国企财务状况恶化,存在项目烂尾或坏账风险。PPP项目虽然旨在促进国企投资转型,但结果仍主要延续了“养人吃饭”的路径,还压制了民间资本的活力,降低了PPP项目运作效率。如今,国企(含银行)承接了大量地方公共资产,成为地方基础设施和公共服务的“管家”,企业管资产、银行管资本。这虽然有助于地方政府转型,不再直接接触微观具体事务,但也导致民企无法真正参

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