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    PPP项目财政补贴怎么付

    根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年8月报》“2014年以来,累计入库项目10,112个、投资额15.9万亿元。累计开工建设项目4,599个、投资额7.1万亿元”,除去正在开工建设的项目,已经进入运营期需要政府支付补贴的PPP项目投资额可能有上万亿规模。单个PPP项目每年的财政补贴少则几百万多则上亿元。随着地方PPP的财承空间接近满负荷,每年的PPP项目财政支出对地方财力是一个不小的考验。财政补贴应支付多少、什么时间点支付、依据什么调整?很多项目在PPP项目合同签约后会暴露出很多未明确约定的难题,“财政补贴到底怎么支付”便是其中较为棘手的一个。

    一、PPP项目合同对财政补贴支付的约定

    《PPP项目合同指南(试行)》规定:“不同PPP项目适合采用的付费机制可能完全不同,一般而言,在设置项目付费机制时需要遵循以下基本原则:既能够激励项目公司妥善履行其合同义务,又能够确保在项目公司未履行合同义务时,政府能够通过该付费机制获得有效的救济”?!禤PP项目合同指南(试行)》在涉及财政补贴时,主要还是强调要遵循合理的原则、一致性的原则。

    财政补贴怎么支付一般在PPP项目合同“付费机制”章节中进行约定,包括财政补贴怎么计算、如何支付、如何调整、支付流程、违约责任等。但很多PPP项目对该章节的约定不细致、可操作性不强,使得PPP项目在支付财政补贴时往往出现很多问题。

    二、实践中存在的问题

    以下仅列举和分析了部分笔者遇到的问题,问题大多与项目的特点、所在地、地方政策等有一定的关系。

    1、具体支付时间的约定

    常听投资人问,“这个PPP项目,政府哪天支付补贴?”投资人关注的财政补贴支付时点是精确到天的或者至少是月的。但是目前,很多PPP项目一般都在《PPP项目合同》或《特许经营协议》里做出“财政补贴按照季度支付”“运营期一年末的两个月内”“完成绩效考核后的一个月内”等模糊约定,没有具体到天的约定,因此政府一般都按照最晚的期限执行。很多时候,投资人都需要在合同签订后与政府协商具体的付款时间和流程,包括考核、核算、部门上会、上报本级财政、本级财政审核、资金拨付、付款等等,这其中有很多流程是不可控的。新建PPP项目一般有建设期作为缓冲,投资人还有时间与政府协商,但对于存量项目来说,合同签订后就进入了付款周期,而项目初期运营的资金大部分依赖于财政补贴,财政补贴如果不能及时到位将对项目运营产生很大的影响。

    2、财政补贴支付是按照自然年还是合作年

    自然年是指1月1日至12月31日,合作年指合同签订当日至一年后的日期。政府部门申请预算、安排投资计划、对外付款等都是按照自然年计算,所以大部分地方政府支付财政补贴时,也按照自然年计算支付时间,这也是为了申请预算更加便利。由于PPP项目合同签约后,项目运营年的首日很难确定在1月1日,这便导致PPP项目在进入第一个支付年的时候,政府付的钱实际是首年的一部分而不是全部。例如项目约定运营期为10年,实际付款周期应包含11个自然年,对于首年和最后一年测算财政补贴的基准、付款的比例等需要单独约定。另外,对于存量轨道交通项目,客流、车公里在合同中的约定值是与年份相关的,不像新建PPP项目,早一年晚一年进入运营期对于计算支付财政补贴的影响不大。如果按照自然年支付财政补贴的方式执行,实际缺少一年的约定值,最后一年的约定值一般是参考上一年的约定值。按照上述方式调整的补贴支付实际财政总支出是扩大的,但从总现值的角度去考虑是降低的。

    3、调价公式如何应用

    PPP项目针对运营成本变化一般会设定调价公式,根据CPI、电力费用指数、化工原料价格指数等调整运营服务费。这些指数的数据来源以当地统计部门公布的统计年鉴数据为准,但一般当年的统计年鉴多数是在下半年才公布,并且公布的是上一自然年的统计年鉴,上一年统计年鉴统计的又是上上年的数据,所以在获得稳定数据时,原计划调整财政补贴的时间已经过去至少两年了,这两年期间执行的还是以前年度的物价水平,没有按照对应年度的指数调整计算。另外,由于下半年明确财政补贴的调整,可能赶不上当年的财政补贴预算申请,这样一来,调整结果的应用可能延迟到下一年,这样根据调价公式确定的财政补贴将延迟三年才能取得。这期间存在很多的时间成本,也会影响项目公司的正常运营。

    4、如何申请预算和支付补贴

    针对PPP项目申请预算一般有几种方式:按照财承报告计算的补贴值申请、按照中标价调整补贴值后申请、按照决算值调整补贴值申请、按照上一年实际支付的补贴值申请或按照预估的补贴值申请,不同的申请方式可能对应不同的支付方式。由于绩效考核和各种调整机制的因素,PPP项目每年的补贴值不是一个固定数值,而是一个波动增长的数,未来PPP项目合作期内都存在多退少补的情况。长此以往,也将影响财政补贴支付的效率,同时影响项目公司的现金流。因此,不同补贴预算申请方式及补贴支付方式,对于地方财政及项目公司的影响非常重大。

    5、“错期”问题如何解决

    一般带有“年份”属性的存量PPP项目在实施阶段拉长的情况下可能发生“错期”问题。比如轨道交通类存量PPP项目,客流的约定值是根据近几年实际数据预测的。以合作期10年的项目为例,如果实施方案2019年批复,客流数据应为2020年到2029年,而合同签约时间为2021年,实际的履约期为2021年到2030年,这样就可能产生错期的问题。2021年在实际支付时,扣减的票务收入是按2020年的计算还是按照2021年的计算?如果按照2020年计算,与客流预测的数据不符,如果按照2021年计算,则缺少一年的约定数据。另外,如果客流增长出现超额收益,比较的口径是什么,是用2021年的实际客流跟2020年的比还是跟2021年的比?这些都是“错期”带来的问题。

    三、针对财政补贴支付问题的建议

    根据笔者经验,上述问题在PPP生命周期的不同阶段都有可能存在,要妥善处理好这些问题,需要注意以下几个方面:

    1、策划阶段。根据项目不同的特点和属性,在项目实施方案策划阶段、合同编制阶段、合同谈判阶段要注重细节的打磨。对于阶段内可预测的问题应深入分析,给出合理约定,避免出现“本不应有”的问题。以调价公式为例,实际了解统计年鉴的人应该知道年鉴发布的规律,应该提早对此作出合理约定。对于阶段内不可预测但根据经验有可能发生的问题,也需要考虑不同情况列示多种解决方案,以防在发生突发情况时无据可依。策划阶段需要专业的咨询机构认真负责,结合全国其他各地市PPP项目的实际案例进行预测分析,方能有效减少未来因为补贴支付问题导致的纠纷。

    2、运营阶段。在项目实际执行时遇到合同未约定的问题,应遵循公平公正、权利义务对等原则,通过友好协商的方式解决。涉及到“钱”的事,往往是比较敏感的,对于地方政府来讲,退一步多出钱会使资金使用效率降低;对于社会资本来讲,退一步应得利益减少会使利润率变低。在涉及调整的补贴金额达到一定数额时,可能出现合同双方僵持不下的情况,影响项目的正常执行。目前PPP项目都在推行财金〔2020〕13号文的绩效管理,解决合同纠纷、规范补贴支付等均属于绩效管理的内容。政府部门需要在PPP项目的执行期进行精细化的管理,必要时可委托第三方机构协助,在预见将要或已经发生补贴支付问题时,委托第三方机构出具多种解决方案,协助与社会资本的谈判,将合同履约双方的风险降到最低,合理解决补贴支付问题。



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